La propia LPAC afirma en su preámbulo que el marco normativo en el que venía desenvolviéndose la actuación pública generó la aparición de duplicidades e ineficiencias, observándose procedimientos administrativos complejos que generaban cierta inseguridad jurídica. Ello justificaría una reforma integral y estructural que ordene y aclare cómo se organizan y relacionan las Administraciones tanto de manera externa (con los ciudadanos y empresas) como interna (con el resto de Administraciones e instituciones del Estado). Por tanto, tras la citada reforma, el ordenamiento jurídico público queda articulado en dos ejes fundamentales: las relaciones «ad extra» y «ad intra» de las Administraciones Públicas. Así, volveríamos a una situación parecida a la que existía con anterioridad a la LRJPAC, donde convivían la LPAC 1958 y la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957.

El núcleo del Derecho administrativo español pasa a estar compuesto por dos leyes básicas: de un lado, la LPAC, que constituye la regulación de las relaciones «ad extra» entre las Administraciones y los administrados. De otro lado, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP), que se encarga de la regulación «ad intra» del funcionamiento interno de cada Administración y de las relaciones entre ellas. Sin embargo, es necesario precisar que, pese a la intención de regular de forma separada la organización administrativa y el procedimiento administrativo común, hay materias en las que coexisten disposiciones en ambos textos legales[1].

Esta separación en dos leyes a la hora de regular el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público ha recibido duras críticas, ya que se le achaca que no entronca con la tradición jurídico-administrativa de nuestro ordenamiento[2]. Así, en el Anteproyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, aprobado el 29 de abril de 2015, se afirma que «supone una quiebra del esquema hasta ahora seguido en el derecho administrativo positivo español, generando una fractura del tratamiento sistemático que tradicionalmente han recibido el régimen de organización y funcionamiento de las Administraciones Públicas y la regulación del procedimiento administrativo. Tal ruptura, lejos de servir al fin de clarificación y simplificación que pretende alcanzarse, introduce una notable confusión en el ordenamiento, planteando una serie de inconvenientes que evidencian la rigidez del esquema seguido y su insuficiencia para lograr una adecuada regulación de tales materias». A lo anterior añade que «el criterio de separación entre lo orgánico y lo procedimental puede difícilmente llevarse hasta sus últimas consecuencias. La aplicación de dicho criterio genera, en ocasiones, remisiones o duplicidades injustificadas y lleva, en otras, a escindir entre dos normas la regulación hasta ahora unitaria de una materia. (…). Basta ahora con reiterar que la coexistencia de este tipo de disposiciones en ambos anteproyectos resta claridad y coherencia a la regulación proyectada en comparación con la normativa vigente, debiendo sugerirse por ello revisar el criterio empleado o, alternativamente y para el caso de que se opte por mantener ambos anteproyectos, extraer del de procedimiento la regulación básica de los órganos colegiados, que debería incardinarse en el de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público».

Hay que tener en cuenta igualmente que con frecuencia los aspectos «ad extra» y «ad intra» se entremezclan: nos encontramos con temas de carácter procedimental que tienen proyección sustantiva y, viceversa, cuestiones aparentemente sustantivas resultan fuertemente relacionadas con las procedimentales[3].

En la posición contraria nos encontramos a los que defienden que la visión en su doble dirección «ad extra» y «ad intra» constituye un ejemplo de lo que es una buena Administración, ya que permite establecer un cuerpo normativo propio centrado en el ciudadano antes que en la Administración[4]. Por tanto, la separación en dos leyes sería interpretada como un cambio de perspectiva que ofrece oportunidades para una mayor salvaguarda de los derechos libertades, ya que se tiene en cuenta la centralidad de dichos derechos y libertades de los ciudadanos en la actuación «ad extra» de la Administración. Se ha llegado incluso a afirmar por algunos autores que la nueva Ley es «una suerte de borrón y cuenta nueva que anuncia una nueva era en forma de mundo feliz en las relaciones ad extra entre las Administraciones Públicas y los administrados que, de una vez y para siempre, van a ser oídos y tenidos en cuenta por unas Administraciones ágiles, transparentes, accesibles, cercanas, eficaces, eficientes, moderadas, predecibles y tuitivas»[5].

Pero, independientemente de que la técnica regulatoria sea más o menos acertada, la consecución de la deseada eficacia y eficiencia administrativa requiere cambios de usos y prácticas, y una nueva ética y cultura administrativa y ciudadana. A todo ello habrá que sumarle la apuesta por la introducción de medios adecuados y suficientes que aseguren la citada acción administrativa eficaz[6].

En suma, como hemos afirmado, la LPAC se encarga de las relaciones entre la Administraciones y los administrados, tanto en lo referente al ejercicio de la potestad de autotutela y en cuya virtud se dictan actos administrativos que inciden en la esfera jurídica de los interesados, como en lo relativo al ejercicio de la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa. Se convierte dicha norma en el cuerpo legislativo básico en esta materia, que habrá que complementar con todo lo previsto en la normativa presupuestaria respecto de las actuaciones de las Administraciones Públicas.

NOTAS

[1] COMPANYS ALET, ANTONI, Principales novedades introducidas por las Leyes 39/2015 y 40/2015 en materia de procedimiento administrativo y régimen jurídico de las Administraciones públicas, Actualidad Jurídica (Uría & Menéndez) – Núm. 41, octubre 2015, p. 85.

[2] En este sentido, CHAVES, JOSÉ RAMON, El procedimiento Administrativo Común de la Ley 39/2015; nuevos forjados sobre viejos cimientos, Actualidad Administrativa, Nº2, Sección Actualidad, Ed. LA LEY, 2016: «No se limita a un cambio de piel de la serpiente administrativa sino que el legislador separa la cabeza en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y deja el cuerpo coleteando en la citada Ley 39/2015, olvidando que lo que une la razón práctica (organización y procedimiento) no debe separarlo el capricho del legislador».

[3] MARTÍN REBOLLO, LUIS, La nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común, Aranzadi digital núm. 1/2016 parte Estudios y comentarios, Ed. Aranzadi, 2016. Consultado a través de Aranzadi digital (BIB 2016\4300).

[4] ROMERO GÓMEZ, FEDERICO, Reflexiones sobre la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: hacia una nueva posición de los ciudadanos en el procedimiento, Revista Aranzadi Doctrinal núm. 11/2015 parte Comentario, Ed. Aranzadi, 2015.

[5] ARNALDO ALCUBILLA, ENRIQUE, Una nueva Ley de Procedimiento Administrativo, El Consultor de los Ayuntamientos, Nº 21, Sección Opinión/Actualidad, Quincena del 15 al 29 Nov. 2015, Ref. 2528/2015, pág. 2528, Ed. Wolters Kluwer.

[6] RODRÍGUEZ-PIÑERO BRAVO-FERRER, MIGUEL, La nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, Diario La Ley, Nº 8663, Sección Columna, Ed. LA LEY, 2015.