En sus orígenes, el deporte tuvo un carácter exclusivamente privado y autónomo, cuya base se encontraba en unos entes asociativos independientes de los poderes públicos que, al ostentar la titularidad de las competiciones, asumieron la autorreglamentación tanto del estricto ámbito organizativo como en el orden puramente competicional. No obstante, con el paso de los años se consideró necesaria la intervención pública en el deporte, no sólo por el interés general en su práctica, sino por su potencial repercusión social y económica[1].

En palabras de ARNALDO ALCUBILLA[2], «El deporte vive en la sociedad contemporánea en un complejo entramado en parte privado y en parte público. Por un lado reivindica su singularidad-privacidad y por otro defiende y promueve la intervención pública, que encuentra su base en los ordenamientos internos. Las Federaciones deportivas son, quizás, trasladándonos ya a nuestro país, el mejor ejemplo de esta encarnación de las dos caras de Jano: de un lado, asociaciones privadas y de otras entidades que ejercen determinadas funciones públicas por delegación de la Administración, en los términos que, entre otros, santificó la Sentencia del Tribunal Constitucional 67/1985».

A nadie se le escapa que el deporte se ha convertido actualmente en un fenómeno de masas que tiene una gran relevancia para la sociedad. Como la mayoría de fenómenos relevantes para la sociedad, es necesario que sea regulado por el Derecho, es decir, que en él existan una serie de principios y normas que lo regulen y hagan que se desarrolle con normalidad. Pero, como bien apuntaba MILLAN GARRIDO[3], debido a las peculiaridades que presenta el ámbito deportivo, donde son necesarios constantemente cambios estructurales y de funcionamiento, el régimen jurídico del deporte es inestable, fruto de las disposiciones de escaso rango y breve vigencia de los textos legales referidos a esta materia.

A la ciencia que estudia la relación entre Derecho y deporte suele denominársele Derecho deportivo. Pese a lo apuntado por BERMEJO VERA[4], afirmando que «Es, en definitiva, imposible pronunciarse afirmativamente en favor de la existencia de un Derecho Deportivo», nosotros seguiremos el concepto de aportado por CARRETERO LESTÓN[5], que lo define como «el conjunto de normas que regulan la actividad deportiva, o el conjunto sistemático de reglas jurídicas que tiene por objeto principal la ordenación de las actividades deportivas. El Derecho deportivo, como tal conjunto de normas, es un sector del ordenamiento jurídico y, como disciplina, es una rama especializada de la ciencia del Derecho».

Partimos de la base de que existen un conjunto de normas que regulan la actividad deportiva, al que hemos llamado Derecho deportivo, que como acertadamente pone de manifiesto PALOMAR OLMEDA[6], «se trata de una materia fragmentada entre lo que podríamos denominar la actividad deportiva y los entornos de la actividad deportiva, por un lado, y, por otro, el “bien jurídico” protegido en unas y otras normas que va desde la pureza de la competición al buen orden deportivo o la salud pública.

Esto determina un conjunto disperso -probablemente no puede ser de otra forma- que responde, además, a esquemas estructurales diferentes y que se caracteriza por una fuerte presencia pública tanto procedente del ámbito de la seguridad pública como de la propia disciplina y ordenación del deporte. Los límites entre los distintos elementos que componen los diferentes órdenes sectoriales de represión no son siempre, claramente, perceptibles y las reglas de actuación tampoco».

Sirva como más claro ejemplo de este conjunto disperso de normas que afectan al Derecho deportivo, a la que se ha hecho referencia, este epígrafe del trabajo, donde analizamos normativa de diversa temática y procedencia, pero con un elemento fundamental en común: el deporte.

Creemos oportuno exponer aquí, aunque sea de manera breve, algunas pinceladas de la siempre complicada relación entre Derecho y deporte. Y decimos complicada porque históricamente se han venido enfrentando dos posturas totalmente opuestas en la doctrina:

1.- Aquellos que entienden que el deporte tiene vida propia y se regula por un conjunto de reglas peculiares («complejo de isla»[7]), rechazando de plano todos aquellos intentos de regulación o aplicación de normas que procedan de fuera del universo deportivo. En consecuencia, esta corriente doctrinal se muestra totalmente contraria al intervencionismo de los Estados en el mundo del deporte[8].

2.- Aquellos otros que, siendo conscientes de la peculiaridad del deporte, afirman que el mismo se encuentra incorporado a unas normas sociales de tipo general, económicas y jurídicas, lo que justifica la intervención de los poderes públicos en el deporte y el sometimiento del mismo al Derecho nacional de cada Estado[9]. 

Ya manifestó BERMEJO VERA[10] que la tradición ha pretendido mantener alejados a Derecho y deporte, aunque difícilmente podrían realizarse manifestaciones o actividades deportivas sin atenerse a reglas jurídicas. El fenómeno deportivo ha venido adquiriendo en los últimos años una extraordinaria relevancia que ha producido un incremento de los problemas que plantea su desarrollo, reclamando una mayor atención de los poderes públicos. No obstante, y siguiendo con el acertado razonamiento del autor, una intervención pública excesiva en la actividad deportiva puede llegar a ser asfixiante si trasciende lo racional, pero debemos tener clara una idea: «con o sin mención explícita en la Constitución, con o sin reconocimiento concreto de un derecho de los ciudadanos al deporte, nadie puede dudar, en el plano jurídico, sobre la corrección y legitimidad de la acción de los poderes públicos para regular las actividades deportivas»[11].

Esta legitimidad en la regulación de las actividades deportivas por parte de los poderes públicos es compartida por la mayoría de la doctrina (cuestión distinta es el grado de intervención). En este mismo sentido, PALOMAR OLMEDA[12] afirma que «Si esto no es así y ocurre, como en la actualidad, que la presencia pública tiene como última justificación de intereses general asegurar la existencia de la práctica deportiva bien sea en el ámbito de la recreación (Corporaciones locales), del deporte (Comunidades Autónomas) o del deporte de alto Nivel (Estado), es evidente que su legitimidad no ofrece duda con independencia de que las formas de conexión con el sistema deportivo tradicional sean complejas (…)». Llegando a la conclusión de que «La generalización y la implantación social de la actividad deportiva no se entienden sin los Poderes Públicos que cumplen en la realización de estos objetivos la función de servicios a los intereses generales de la sociedad. Siendo esto así la presencia pública en la actividad deportiva es algo natural, legítimo, razonable y fruto de la exigencia del control de los fondos públicos».

Y si entendemos que la presencia pública en la actividad deportiva es algo natural y está legitimada, los Tribunales de justicia deben poder enjuiciar las decisiones de los órganos deportivos. No obstante, como ha apuntado CARRETERO LESTÓN[13], la jurisprudencia de nuestros Tribunales no ha reconocido su competencia para conocer de las controversias producidas en las organizaciones deportivas hasta fechas recientes, obviando el principio de exclusión jurisdiccional insertado sus estatutos y reglamentos. Así, sería la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 1975[14] (caso Tornos), la que consideró que las decisiones de la Delegación Nacional eran enjuiciables ante la jurisdicción contencioso-administrativa. 

Sea como fuere, e independientemente de que nos posicionemos a favor o en contra de la intervención de los poderes públicos en el deporte y del sometimiento del mismo al Derecho nacional de cada Estado, lo cierto es que el Ordenamiento Jurídico Deportivo[15] debe subordinarse al Ordenamiento Jurídico general. Es decir, existen una serie de normas dictadas por los poderes públicos que, aunque no regulan directamente el deporte, ejercen influencia sobre el mismo y afectan a su ámbito específico[16].

Más concretamente, dentro de ese entramado de normas que constituye el Ordenamiento Jurídico general de cualquier país, se encuentran aquellas que versan sobre los requisitos de validez y eficacia de las cuestiones relativas a los procedimientos, así como los actos que se producen durante su tramitación, y que en España se encuentran regulados en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Según apuntan PALOMAR OLMEDA y TEROL GÓMEZ[17], la reforma que entró en vigor en octubre de 2016 afecta, de una u otra forma, a los fenómenos de ejercicio público de potestades y de actividades administrativas, obligando a la reconfiguración de la Administración Instrumental con la que se gestiona el deporte.

Situándonos ya dentro del régimen jurídico aplicable al procedimiento administrativo podemos diferenciar entre:

1.- Procedimientos que se tramitan y se resuelven exclusivamente en el ámbito de la LPAC.

2.- Procedimientos que, aunque se tramiten en el ámbito de la LPAC pueden tener algunas peculiaridades (artículo 1.2 y Disposición Adicional Primera LPAC).

3.- Procedimientos que tienen su regulación propia y en los que sólo tendremos que acudir a la LPAC de manera supletoria (Disposición Final Quinta LPAC).   

Es por ello que resulta necesario conocer, y de ello nos ocuparemos en los siguientes subepígrafes, qué consecuencias produce la reforma operada en el procedimiento administrativo común sobre los procedimientos que se inicien en la esfera deportiva, que como ya hemos expuesto, deben subordinarse en algunos casos a la norma estatal. Para intentar arrojar luz a la problemática planteada, veremos de manera pormenorizada dónde se hace referencia a la LPAC en las normas deportivas[18], realizando posteriormente un análisis de su repercusión.

NOTAS

[1] MILLÁN GARRIDO, ANTONIO, Legislación deportiva, Ed. Reus, 2016, p. 39.

[2] ARNALDO ALCUBILLA, ENRIQUE, El Tribunal Administrativo del Deporte: naturaleza y funciones, Los retos del deporte profesional y profesionalizado en la sociedad actual, Ed. Reus, 2017, p 93.

[3] MILLÁN GARRIDO, ANTONIO, Legislación deportiva…, Op. Cit., p. 41.

[4] BERMEJO VERA, JOSÉ, Ordenamiento jurídico deportivo, Apuntes del Máster oficial en Derecho Deportivo, Tema 1, Bloque A, XV Edición (2017-2019), p. 4.

[5] CARRETERO LESTÓN, JOSÉ LUIS, Fuentes normativas del deporte, Apuntes del Máster oficial en Derecho Deportivo, Tema 1.3, XV Edición (2017-2019), p.2.

[6] PALOMAR OLMEDA, ALBERTO, Elementos para el debate sobre el marco sancionador general de la actividad deportiva, Revista Aranzadi de Derecho de Deporte y Entretenimiento núm. 37/2013 parte Doctrina, 2013 (BIB 2013\32).

[7] Como señalaba CAZORLA PRIETO, LUIS MARÍA, en Deporte y Estado, Ed. Labor, 1979.

[8] Esta línea doctrinal sería defendida, entre otros, por los autores italianos SANTI ROMANO, W. CESARINI SFORZA, MASSIMO SEVERO GIANNINI y A. BARBARITO MARANI TORO. Así se señala en: BERMEJO VERA, JOSÉ, Ordenamiento jurídico deportivo…, Op. Cit., pp. 7-8.

[9] Esta otra línea doctrinal fue defendida por un importante sector de la doctrina francesa, destacando entre otros a YVES PLOUVIN, GROS Y VERKINDT, HUON DE KERMADECK, MAZEAUD, HUBERT CHARLES. Así se hace constar en: BERMEJO VERA, JOSÉ, Ordenamiento jurídico deportivo…, Op. Cit., p. 8.

[10] BERMEJO VERA, JOSÉ, Constitución y deporte, en AA.VV Temas clave de la Constitución Española, Ed. Tecnos, 1998, pp. 13-19.

[11] BERMEJO VERA, JOSÉ, Constitución y deporte…, Op. Cit., p. 63.

[12] PALOMAR OLMEDA, ALBERTO, La modernización de la gestión pública del deporte, Revista Aranzadi de Derecho de Deporte y Entretenimiento núm. 25/2009 parte Doctrina, 2009 (BIB 2009\100) .

[13] CARRETERO LESTÓN, JOSÉ LUIS, Historia del Derecho Deportivo español, Apuntes del Máster oficial en Derecho Deportivo, Tema 1.2, XV Edición (2017-2019), p. 10.

[14] En ella se decía literalmente: «(…) la decisión ahora impugnada judicialmente que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo de la Federación Hípica Nacional relativa al Campeonato de España de Doma correspondiente al año 1973, reúne los requisitos objetivos y subjetivos, sustantivos y formales de un acto administrativo enjuiciable ante esta Jurisdicción contencioso-administrativa, (…) pues otra solución significaría declarar exentos de cualquier fiscalización jurisdiccional toda actividad administrativa en esta materia del deporte, con el consiguiente menoscabo de tan fundamental garantía para los interesados en ella».

[15] Entendido éste como un conjunto sistemático de reglas jurídicas que tiene por objeto principal la ordenación de las actividades deportivas. Así lo definió BERMEJO VERA en El marco jurídico del deporte en España, Revista de administración pública, nº 110, 1986, p. 7.

[16] Podrían citarse aquí a modo de ejemplo la legislación Administrativa, por ser el objeto de este trabajo, pero también se encuentra afectado por otras como la mercantil, la laboral, la tributaria, la urbanística o la medioambiental.

[17] PALOMAR OLMEDA, ALBERTO / TEROL GÓMEZ, RAMÓN, La incidencia en el deporte de las leyes de procedimiento administrativo común y de régimen jurídico del sector público, Revista Aranzadi de Derecho de Deporte y Entretenimiento núm. 54/2017 parte Doctrina, 2017 (BIB 2017\558).

[18] Entendiendo por normas deportivas, a los efectos del presente trabajo, aquella legislación proveniente de los poderes públicos estatales con rango legal o reglamentario que tiene una clara intención de regular el deporte.